COMUNE di NOVARA

RELAZIONE DEL DIFENSORE CIVICO

Per l’anno 2002

 

COMPETENZE E RUOLO DEL DIFENSORE CIVICO

Si ritiene opportuno, al fine di poter meglio comprendere l’attività del Difensore Civico del Comune, fare un breve cenno delle disposizioni di legge che disciplinano la sua attività.

L’istituzione dei primi Difensori Civici risale agli inizi degli anni 70 ad opera di alcuni Statuti delle Regioni che hanno espressamente previsto la figura di un Difensore Civico regionale, un soggetto cioè al quale potersi rivolgere per ottenere una certa forma di tutela nei confronti dell’Amministrazione regionale.

La figura del Difensore Civico del Comune e della Provincia è stata prevista, per la prima volta, dall’art. 8 della legge n. 142/90, il quale ha stabilito che lo Statuto provinciale e quello comunale possono prevedere l’istituto del Difensore Civico con il compito di svolgere un ruolo di garante dell’imparzialità e del buon andamento delle rispettive Amministrazioni, segnalando anche di propria iniziativa gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell’Amministrazione nei confronti dei cittadini.

Il Comune di Novara nello Statuto approvato a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 142/90 ha previsto l’istituzione del Difensore Civico stabilendo i requisiti per la carica, il metodo di elezione, i compiti ed i poteri.

Le norme statutarie relative al Difensore Civico non sono state sostanzialmente modificate, rispetto a quelle originarie, con la nuova elaborazione dello Statuto approvato con deliberazione consiliare n. 37 del 20.04.2000.

Il Difensore Civico è scelto dal Consiglio comunale tra i residenti del Comune che diano la massima garanzia di indipendenza, obiettività, competenza giuridico-amministrativa, con il voto segreto favorevole dei 2/3 dei Consiglieri assegnati.

La maggioranza qualificata richiesta per la sua nomina da parte del Consiglio comunale, che evita che lo stesso possa diventare espressione di una maggioranza politica, ma dell’intero Consiglio comunale, conferisce al ruolo del Difensore Civico la caratteristica dell’indipendenza e dell’imparzialità, che sono elementi essenziali ed imprescindibili per poter esplicare la sua attività, che sostanzialmente consiste nella possibilità di intervenire a richiesta di chi vi abbia interesse, ovvero anche d’ufficio, presso l’Amministrazione comunale, nonché presso le Istituzioni ed Aziende speciali del Comune, per assicurare che l’azione amministrativa abbia regolare corso a tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini.

L’art. 90 dello Statuto del Comune attribuisce al Difensore Civico ampi poteri per l’accertamento delle situazioni che vengono sottoposte al suo esame: può prendere visione delle pratiche ed avere chiarimenti diretti da parte degli Amministratori e dei Funzionari del Comune; chiedere chiarimenti scritti sull’andamento delle singole pratiche; sentire il Funzionario responsabile del procedimento di singole o più pratiche; esaminare atti e documenti amministrativi nella disponibilità dell’Amministrazione comunale.

L’art. 92 dello Statuto del Comune di Novara prevede anche una funzione di mediazione del Difensore Civico su richiesta del cittadino che si ritenga leso in un suo diritto o interesse legittimo da un intervento o da un atto dell’autorità comunale.

Il Difensore Civico, se non ritiene manifestamente infondata la lagnanza del cittadino, convoca una riunione tra le parti (rappresentante del Comune e cittadino) e può sottoporre proposta di mediazione.

Poiché la richiesta d’intervento del Difensore Civico non sospende il decorso del termine per la proposizione del ricorso giurisdizionale, e ciò non poteva essere stabilito nello Statuto essendo materia riservata alla legge, difficilmente può essere attivata dal cittadino la richiesta di mediazione, stante i brevi termini previsti dalla legge per la proposizione di ricorsi in sede amministrativa o giurisdizionale avverso gli atti ritenuti illegittimi.

Per completare il quadro normativo dell’istituto del Difensore Civico è necessario ricordare le seguenti altre disposizioni di legge:

l’art. 127 comma 1 e 2 del D.Lgs. n. 267/2000 che conferisce al Difensore Civico, su richiesta di un determinato numero di consiglieri, il controllo entro limiti ben determinati delle deliberazioni riguardanti appalti ed affidamenti di servizi o forniture d’importo superiore alla soglia di rilievo comunitario, piante organiche ed assunzioni del personale;

l’art. 15 della legge n. 340/2000 che, in caso di rifiuto o differimento di richiesta di accesso agli atti amministrativi, prevede la possibilità per l’interessato di presentare, entro il termine per il ricorso al T.A.R., richiesta di esame al Difensore Civico il quale, se ritiene illegittimo il rifiuto od il differimento opposto, lo comunica all’ufficio che ha adottato il provvedimento. Se l’Amministrazione non conferma con provvedimento motivato la propria determinazione entro 30 giorni dal ricevimento della comunicazione del Difensore Civico, l’accesso al documento richiesto dal cittadino si intende accolto. In caso di motivata conferma della determinazione negativa da parte dell’Amministrazione, l’interessato può ricorrere al T.A.R. entro 30 giorni dalla sua comunicazione.

Dall’esame delle norme che disciplinano l’attività del Difensore Civico del Comune si può evincere come lo stesso, pur avendo ampi poteri istruttori, ha solo un limitassimo potere di incidere sulla effettiva tutela delle aspettative dei cittadini che ad esso si rivolgono.

Egli non ha il potere di emettere decisioni coercitive, non può modificare atti o provvedimenti, non può dare ordini esecutori, le sue proposte di rimedi non possono essere eseguiti coattivamente; egli può solo segnalare disfunzioni, irregolarità, errori, ritardi e lungaggini burocratici, suggerire i possibili rimedi, far proposte per la soluzione di una questione e così via, per cui l’efficacia dei suoi interventi a tutela dei cittadini è in gran parte condizionata dalla disponibilità degli Amministratori e dei Funzionari dell’apparato burocratico ad accogliere positivamente l’azione di sollecitazione, di stimolo e di proposta del Difensore Civico.

Per quanto riguarda la mia attività di Difensore Civico a Novara, ho potuto riscontrare la piena disponibilità da parte degli Amministratori e dei Funzionari nei riguardi delle richieste fatte nell’interesse dei cittadini.

In via generale è da ricordare che l’Italia è forse l’unico paese dell’Unione europea che non ha una legge organica in materia di difesa civica, che attribuisca poteri più incisivi almeno in ordine alla definizione di alcune questioni che riguardano la cosiddetta "cattiva Amministrazione", e cioè le disfunzioni amministrative diffuse: il non rispondere, i tempi lunghi, la cattiva istruzione delle pratiche, i comportamenti non corretti nei rapporti con i cittadini ecc..

Queste disfunzioni non sono spesso aggredibili attraverso i tradizionali mezzi di difesa (ricorso al TAR), che in ogni caso potrebbero rivelarsi inefficaci.

Tenuto conto dei tempi lunghi per le decisioni da parte degli organi della giustizia, potrebbe rivelarsi un rimedio peggiore del male quello di fare ricorso all’autorità giudiziaria avverso i ritardi ingiustificati della Pubblica Amministrazione.

E’ da considerare inoltre che al Difensore Civico non si rivolgono gli interessi forti ma quelli deboli, che non sempre hanno la possibilità di utilizzare gli strumenti tradizionali di tutela giurisdizionale, tenuto conto della necessità di rivolgersi ad un avvocato con i conseguenti costi che non tutti i cittadini possono affrontare.

Per le questioni di tipo minore la legge dovrebbe prevedere una funzione di mediazione conciliativa del Difensore Civico.

Una simile funzione era prevista nella proposta di legge n. 619, approvata dalla I Commissione della Camera in data 7.7.98 poi decaduta, in cui all’art. 13 era sancita la possibilità per il cittadino di proporre azione di mediazione al Difensore Civico entro 30 giorni dalla notificazione o comunicazione di un atto amministrativo, per la possibile ricerca di una soluzione conciliativa della controversia.

Era previsto che la presentazione dell’istanza comportava la sospensione dei termini per la proposizione dei ricorsi giurisdizionali fino alla conclusione del procedimento davanti al Difensore Civico.

Con questo meccanismo si potrebbe evitare che si riversino nella giurisdizione, aggravandone la crisi in cui versa per la rilevante mole di contenzioso, anche quei casi che per il loro carattere minore sono facilmente risolvibili, nati spesso da incomprensioni od equivoci che possono essere facilmente chiariti, ovvero da errori di fatto marginali che possono essere corretti, che non necessitano delle forme e dell’importanza della giurisdizione e che non ne giustificano i costi.

A prescindere dall’indicata necessità di una legge organica di riforma dell’istituto del Difensore Civico, si ritiene che è possibile accrescere in qualche modo l’efficacia dell’azione del Difensore Civico comunale con alcune integrazioni delle vigenti norme dello Statuto del Comune di Novara.

L’ultimo comma dell’art. 90 dello Statuto del Comune di Novara pone l’obbligo al Difensore Civico di comunicare al cittadino sollecitamente, e comunque non oltre 30 giorni, l’esito del suo intervento.

Il penultimo comma dello stesso articolo stabilisce che ogni impiegato o Funzionario del Comune è tenuto a prestare piena collaborazione al Difensore Civico e a dare piena e immediata esecuzione alle sue richieste di chiarimenti, di copia di atti o di documenti.

Si dovrebbe stabilire un termine massimo, non superiore a 15 giorni, per la risposta da parte dei Funzionari in modo da consentire al Difensore Civico di poter dare una risposta al cittadino nel termine di 30 giorni, aggiungendo nel 2° comma dell’art. 90 dello Statuto dopo le parole "immediata esecuzione", le parole "e comunque non oltre 15 giorni".

Sarebbe anche opportuno prevedere nello Statuto l’obbligo di una puntuale motivazione nel caso in cui l’ufficio destinatario dell’intervento del Difensore Civico non ritenga di poter accogliere le sue indicazioni e proposte.

Queste piccole modifiche statutarie, che accrescerebbero notevolmente l’incisività dell’azione del Difensore Civico a tutela dei cittadini, potrebbero essere inserite in occasione dell’elaborazione in corso dello Statuto per adeguarlo alle disposizioni di legge sopravvenute alla sua approvazione.

 

ATTIVITA’ NELL’ANNO 2002

I casi trattati durante l’anno 2002 sono stati in totale n. 258, che hanno comportato n. 228 contatti con l’utenza, in quanto alcuni di questi hanno riguardato più problematiche che hanno interessato servizi diversi.

E’ stata predisposta una tabella riepilogativa ed un elenco cronologico dei casi trattati con l’indicazione sintetica degli oggetti, allegati in calce alla presente.

Nella tabella riepilogativa sono evidenziati i modi attraverso i quali è avvenuto il contatto con l’ufficio da parte degli interessati (verbale, telefonico, per posta elettronica, su appuntamento, con lettera/esposto), i casi che non rientrano nella competenza funzionale del Difensore Civico, i servizi comunali interessati, la definizione delle pratiche (conclusa, non conclusa o abbandonata dal cittadino) e il suo esito (positivo, solo in parte positivo, negativo), ed altri elementi utili per una analisi delle richieste dell’utenza.

Per quanto riguarda l’indicazione delle pratiche concluse (n. 129) e di quelle non ancora concluse (n. 21), con esclusione quindi delle pratiche non rientranti nella sua competenza (n. 99), è opportuno precisare che se le richieste riguardavano un’informazione, un consiglio/parere, le stesse si sono ritenute concluse nel momento in cui il cittadino ha avuto l’informazione o il parere, contestualmente alla richiesta o successivamente; nei casi invece di segnalazione di problematiche varie o di richiesta di intervento, le pratiche sono state ritenute concluse quando, in base all’argomento segnalato ed alle verifiche successive, la segnalazione o la richiesta d’intervento si è risolta positivamente (n. 91) o solo in parte (n. 21) e cioè la segnalazione/richiesta è stata totalmente o solo parzialmente accolta, o negativamente (n. 17).

Le pratiche abbandonate dai cittadini sono state 9.

Per quanto riguarda le pratiche concluse negativamente o solo parzialmente positivamente, si deve rilevare che ciò è stato determinato da una obiettiva valutazione degli uffici interessati in base alle vigenti disposizioni legislative e regolamentari condivisa dal sottoscritto, o da una valutazione in merito alla manifesta non fondatezza della lagnanza del cittadino per cui non si è ravvisata la necessità di chiedere chiarimenti all’ufficio che gestisce il servizio.

Per le pratiche indicate come non concluse occorre ricordare che i casi sono in realtà 13 che hanno interessato più servizi (totale n. 21) e che per la quasi totalità si riferiscono a problematiche che hanno richiesto l’espletamento di procedure il cui iter è abbastanza lungo, o l’esecuzione di lavori, che non possono quindi definirsi in tempi brevi.

Tra queste pratiche è compresa, per es., quella relativa all’ampliamento del cimitero di Pernate, che è stato oggetto di segnalazione da parte dei cittadini e del Presidente del Consiglio circoscrizionale di Pernate.

Da alcuni anni è stato approvato il relativo progetto esecutivo ed è stata finanziata la relativa spesa, ma non si è potuto procedere all’appalto dei lavori in quanto non è stata ancora approvata dalla Regione la variante del vigente P.R.G., su cui interferisce un vincolo del piano territoriale regionale, che impedisce ogni intervento nella zona.

Come comunicato dall’Assessore dell’Urbanistica del Comune, è stato recentemente firmato un protocollo di intesa con i Comuni limitrofi interessati per la formazione di un accordo di programma per consentire la realizzazione dell’ampliamento del cimitero di Pernate.

E’ da augurarsi che la procedura si perfezioni nel più breve tempo possibile, risolvendo così un annoso problema molto sentito dalla locale cittadinanza.

Le richieste provenienti da cittadini di altri Comuni (n. 38) riguardano vari argomenti (violazioni al codice della strada, I.C.I., tassa smaltimento rifiuti, autorizzazioni edilizie, assegnazione casa popolare ecc.), per i quali nei limiti del possibile sono state date le opportune indicazioni da prospettare ai competenti uffici dei Comuni interessati.

E’ da sottolineare come anche nei Comuni di piccole dimensioni i cittadini avvertano il bisogno di potersi avvalere della difesa civica, per cui sotto tale aspetto è da valutare in modo positivo l’iniziativa dell’Amministrazione della Provincia di Novara che ha già stipulato ed ha in corso di stipulazione convenzioni con Comuni della Provincia al fine di consentire in tali Comuni l’espletamento della funzione della difesa civica al Difensore Civico provinciale.

Le richieste indicate come "Varie" (n. 73) si riferiscono prevalentemente a questioni di natura privata, riguardanti in prevalenza questioni condominiali, acquisto di beni difettosi, risarcimenti di danni, rapporti tra famigliari relativi ad eredità ecc., per i quali i cittadini sono stati consigliati di rivolgersi, secondo il caso, alle associazioni-proprietari o ai sindacati-inquilini, allo sportello del consumatore, di cui sono stati forniti gli indirizzi, oppure ad un legale di loro fiducia per le questioni più importanti per le quali si prospettava la necessità dell’esperimento di un’azione giudiziaria.

In alcuni casi i cittadini sono stati indirizzati dal Giudice di Pace come ad es. nel caso di richiesta di perdita di possesso di auto o motociclo.

Dall’esame dei dati contenuti nella scheda si può rilevare come l’istituto del Difensore Civico sia abbastanza noto ai cittadini, anche se non tutti hanno conoscenza dei compiti ad esso attribuiti.

Infatti i casi sottoposti al Difensore Civico che non rientrano nella sua competenza funzionale rappresentano il 38 % ca. del totale.

Ciò dipende dal fatto che alcuni cittadini confondono il Difensore Civico con il Giudice di Pace, con l’avvocato messo gratuitamente a loro disposizione dal Comune, con l’associazione di tutela dei consumatori, e così via.

E’ comunque un fatto positivo che anche questi cittadini contattino il Difensore Civico; intanto prendono conoscenza delle sue funzioni e competenze, e vengono indirizzati verso l’ufficio, l’ente, l’associazione ecc., che potrebbe dare un concreto aiuto per la soluzione del loro problema.

Si è potuto notare che i cittadini preferiscono esporre verbalmente di persona o telefonicamente le loro questioni, tanto è vero che i casi prospettati con lettere scritte o per posta elettronica sono pochissimi rispetto al numero totale; il cittadino non gradisce le formalità, ma il contatto diretto ed informale attraverso il quale ritiene di poter esporre con maggiore libertà e con maggiore naturalezza le proprie questioni.

Anche l’ufficio ha privilegiato la comunicazione diretta o telefonica con i cittadini, prendendo le opportune annotazioni su apposite schede predisposte per ogni caso trattato.

Il cittadino apprezza la tempestività di una risposta in merito alla segnalazione che ha fatto, e spesse volte, anche se la stessa non è positiva rispetto alle sue aspettative, se viene fornita una semplice, ma esauriente, motivazione circa l’impossibilità dell’accoglimento della richiesta, manifesta ugualmente la propria soddisfazione, anche se spesso giudica ingiuste certe disposizioni di legge.

Questo dimostra che ciò che inasprisce di più il cittadino, rendendo tesi i suoi rapporti con la Pubblica Amministrazione, è il silenzio da parte di questa rispetto ad una sua istanza, ad una sua lettera.

In questi casi il cittadino si sente trascurato dalla Pubblica Amministrazione, che viene quindi vista più come controparte, che come struttura al suo servizio.

I casi trattati riguardano quasi tutti i servizi del Comune, con prevalenza per i servizi dei Tributi, della Vigilanza Urbana, dell’Ambiente, dell’Edilizia Privata, del Demanio e Patrimonio, dei Servizi Sociali, dell’ASSA, dei Sinistri, della Casa, dei Servizi Demografici, dell’Urbanistica, della SIN.

I casi più semplici sono stati trattati telefonicamente con i Dirigenti dei vari servizi, che hanno sempre manifestato la massima disponibilità per l’esame del problema, e per una soluzione positiva delle richieste dei privati quando ciò è stato oggettivamente possibile.

Ritengo opportuno ricordare in particolare due casi che rivestono anche particolare importanza per la generalità dei cittadini che riguardano, il primo l’utilizzazione dell’isola ecologica gestita dall’ASSA, ed il secondo l’incarico ad una società esterna da parte della SUN per il recupero dei crediti per penalità di viaggio.

La prima questione riguarda la situazione esposta da un cittadino che ha portato all’isola ecologica dei rifiuti provenienti dallo sgombero di una sua cantina utilizzando un camioncino di un proprio amico.

Tale cittadino ha fatto presente che il personale addetto al servizio dell’isola ecologica ha frapposto numerose difficoltà (richiesta della partita I.V.A. che ovviamente i cittadini che non esplicano un’attività autonoma non possono avere, pagamento di una somma anche per i rifiuti riciclabili, impossibilità dell’uso di un camioncino per il trasporto dei rifiuti ma solo della propria autovettura, minaccia di sequestro del mezzo di trasporto attraverso la Guardia di Finanza e così via).

Dopo una discussione ovviamente molto vivace, il cittadino è dovuto tornare indietro con il carico dei propri rifiuti.

La medesima situazione è stata segnalata da un’altra cittadina che ha portato all’isola ecologica con un furgoncino di un proprio amico n. 2 rifiuti ingombranti.

Dopo una vivace discussione, a questa cittadina è stato concesso di scaricare i rifiuti ed è stato chiesto il pagamento della somma di € 52.80 I.V.A. compresa.

A seguito dei suddetti esposti e dei conseguenti accertamenti effettuati ho potuto constatare che non esiste una regolamentazione chiara e precisa sull’utilizzo dell’isola ecologica da parte dei cittadini, che disciplini in modo inequivocabile e comprensibile per tutti le modalità con cui i cittadini possono conferire i rifiuti all’isola ecologica, precisando quali rifiuti possono essere conferiti e quali no, i mezzi di trasporto che i privati possono utilizzare per il trasporto, eventuali oneri a carico dei privati e così via.

Ho potuto constatare che sono stati diffusi in merito dei depliant informativi che possono determinare confusione nei cittadini.

In un depliant diffuso nell’aprile del 2000 dall’Assessorato Ambiente del Comune di Novara e dall’ASSA è detto che all’isola ecologica "i privati" possono accedere direttamente per portare gratuitamente tutti i rifiuti indicati nella tabella riportata nello stesso depliant, tra cui sono elencati tra l’altro i frigoriferi ed i materassi, che sono qualificati come rifiuti ingombranti, senza però indicare i mezzi di trasporto che possono essere utilizzati e quali non, anche se è evidente che un frigorifero od un materasso difficilmente può essere trasportato con una normale autovettura generalmente usata dai cittadini.

In un altro depliant informativo sugli ingombranti viene specificato che cosa si intende per rifiuto ingombrante, tra cui viene citato come esempio il frigorifero, si espongono le modalità del ritiro di tali rifiuti a domicilio attraverso il servizio dell’ASSA che avviene gratuitamente per un numero massimo di tre ingombranti ed a pagamento per quantità superiore, ma nulla viene detto sulla possibilità, o meno, del conferimento da parte del privato direttamente all’isola ecologica di tali rifiuti.

Come si può facilmente notare i messaggi trasmessi ai cittadini non costituiscono un esempio di chiarezza e di coerenza, per cui è da presumere la buona fede degli esponenti che hanno reclamato per le situazioni incresciose in cui si sono imbattuti nel momento in cui hanno usufruito del servizio dell’isola ecologica.

Tenuto conto di quanto prima esposto ho ritenuto, avvalendomi della facoltà conferitami dalle norme statutarie, di segnalare al competente Assessorato del Comune ed all’ASSA con nota prot. n. 00140 in data 09.12.02 l’opportunità di un esame approfondito dal punto di vista complessivo del problema del conferimento dei rifiuti da parte dei privati all’isola ecologica, e della predisposizione di una regolamentazione più chiara e più precisa, tendente anche ad agevolare, nei limiti consentiti delle vigenti disposizioni di legge, il conferimento diretto di determinati rifiuti da parte dei cittadini all’isola ecologica anche per contrastare il deleterio fenomeno delle discariche abusive che ogni tanto affiorano in diverse zone della città e l’abusivo deposito di rifiuti al di fuori dei cassonetti.

Da informazioni telefoniche sono venuto a conoscenza che vi è stato un incontro tra il competente Assessorato del Comune e l’ASSA per esaminare il problema, nel quale si è deciso di procedere alla elaborazione di una regolamentazione che disciplini in modo organico la materia.

E’ da auspicare che ciò possa avvenire nel più breve tempo possibile.

La seconda questione riguarda l’incarico ad una ditta esterna di Roma da parte della SUN dell’attività di recupero dei crediti derivanti dalle perdite per il mancato pagamento del biglietto per l’uso del mezzo di trasporto pubblico.

Una cittadina ha presentato un reclamo a questo ufficio lamentando il fatto che per il mancato pagamento del biglietto di trasporto si è vista costretta a pagare tramite una ditta di Roma incaricata dalla SUN, la somma complessiva di € 170,56, pari a 330.250 di vecchie lire.

Dall’esame della documentazione trasmessami dalla Direzione della SUN ho potuto constatare che è stato conferito ad una ditta di Roma in data 10.07.02 l’incarico per il recupero stragiudiziale dei crediti della SUN nei confronti degli utenti del servizio pubblico di trasporto.

Tale convenzione al punto n. 4 prevede che la ditta incaricata deve provvedere ad inviare al debitore una lettera raccomandata con la quale deve richiedere il pagamento entro un congruo termine (massimo 15 giorni) dal ricevimento, oltre al credito (sanzione + eventuali rimborsi spese) vantato dalla SUN, i seguenti importi che costituiscono il compenso per la ditta:

€ 41,83 per diritti di recupero;

€ 9,81 per spese di corrispondenza, ricerche anagrafiche, esame tecnico-commerciale-legale delle pratiche, qualsiasi altra operazione d’ufficio;

€ 54,23 per diritti di esazione invariabilmente per uno o più interventi presso il domicilio del debitore.

Al successivo punto n. 5 è stabilito che sugli importi delle sanzioni amministrative ed eventuali rimborsi spese vantati dalla SUN che siano state recuperati ed effettivamente versati, viene inoltre riconosciuto alla ditta privata un compenso pari al 13% dell’importo recuperato.

In virtù di quanto sopra esposto nel caso concreto esaminato sull’importo versato dalla cittadina di complessivi € 170,56, solo € 94,47 vengono incamerati dalla SUN mentre la differenza, pari a € 76.09 viene incamerata dalla ditta privata.

In merito si è potuto osservare che:

considerato che la ditta non è tenuta a svolgere alcun compito, oltre quello di spedire una lettera raccomandata, e che non assume alcun rischio, come quello di essere tenuta al pagamento di un minimo garantito a prescindere dall’effettivo recupero della somma, il compenso riconosciuto alla ditta privata non può che ritenersi eccessivo, compenso che in ogni caso non potrebbe essere posto legittimamente a carico degli utenti contravventori, non essendo ciò consentito da alcuna disposizione di legge;

nella lettera raccomandata inviata alla cittadina dalla ditta incaricata:

viene minacciato ricorso per decreto ingiuntivo in caso di mancato pagamento della somma richiesta, che esula dal mandato ricevuto dalla SUN essendo lo stesso limitato al recupero extragiudiziale dei crediti; inoltre il credito derivante dalla comminazione di una sanzione amministrativa non può costituire oggetto della richiesta di un decreto ingiuntivo, in quanto la sanzione amministrativa non ha natura civilistica, ma natura di penalità amministrativa, tanto è vero che non è trasmissibile agli eredi (art. 7 della legge n. 689/81);

viene richiesto un importo per rivalutazione monetaria ed interessi moratori, non consentito da alcuna disposizione di legge che regola la materia;

nella parte in fondo a sinistra della lettera inviata è trascritto un quadro di importi per complessivi € 235,64 pari a 456.263 di vecchie lire, senza alcun specificazione in merito, per cui il cittadino non riesce a comprendere il motivo dell’indicazione di tale importo, potendo essere indotto al versamento alla ditta di tale importo superiore, o quanto mento al sollecito pagamento della somma richiesta, come è avvenuto nel caso concreto, per evitare il rischio di dover pagare una somma di gran lunga superiore.

La suddetta nota è priva quindi di ogni caratteristica di trasparenza richiesta dalle disposizioni in materia di comunicazione da parte della P.A., che la ditta privata nel caso rappresenta, ed elaborata invece sotto molti aspetti in modo poco chiaro, se non equivoco.

A prescindere in ogni caso dalle precedenti considerazioni in merito al contenuto sostanziale del mandato conferito dalla SUN alla ditta esterna, si è potuto osservare che per l’esazione del mancato pagamento del biglietto di trasporto e della conseguente sanzione a carico dell’utente trovato privo del documento di viaggio, non può legittimamente essere conferito l’incarico ad una ditta esterna, che non può essere autorizzata all’espletamento degli atti del procedimento previsti dalla legge.

E’ da ricordare infatti che l’art. 20 della legge regionale 4 gennaio 2000 n. 1 al sesto comma stabilisce che le violazioni amministrative previste a carico degli utenti dei servizi di trasporto sono accertate e contestate ai sensi della legge 24.11.1981 n. 689 (modifiche al sistema penale) dal personale della aziende di trasporto a ciò espressamente incaricato.

Lo stesso articolo stabilisce che l’ordinanza-ingiunzione di cui all’art. 18 della legge 689/81 è emessa, ove sussistono i presupposti, dal responsabile dell’esercizio dell’Azienda concessionaria del servizio di trasporto.

Le disposizioni contenute nella legge n. 689 del 1981 e successive modificazioni, oltre a specificare i principi generali che regolano le sanzioni amministrative, ne disciplinano il procedimento attraverso le fasi dell’accertamento, dell’ordinanza-ingiunzione, dell’opposizione, del pagamento, della riscossione coattiva attraverso l’iscrizione a ruolo e l’esecuzione forzata in caso di mancato pagamento.

Non può quindi ritenersi conforme alle suddette disposizioni di legge l’incarico per il recupero in via stragiudiziale dei crediti vantati dalla SUN nei confronti degli utenti del servizio pubblico di trasporto ai quali sono state comminate sanzioni per la violazione delle norme tariffarie.

Avvalendomi della facoltà conferitami dalle norme dello Statuto del Comune di Novara con nota prot. n. 00118 del 14.10.02 ho comunicato le suddette osservazioni e considerazioni alla SUN segnalando l’opportunità di un riesame della questione e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti nel caso venga ritenuta sussistente la non conformità alle vigenti disposizioni di legge dell’incarico conferito alla ditta esterna.

Da un colloquio telefonico avuto con la Direzione della SUN ho appreso che si stanno approfonditamente valutando le osservazioni fatte da questo ufficio, e che nelle more è stato sospeso l’invio di altre pratiche alla ditta.

In conformità a quanto stabilito dallo Statuto comunale, che all’art. 86 stabilisce che il Difensore Civico ha facoltà di ricercare iniziative presso altri uffici e servizi al pubblico, diversi ovviamente da quelli del Comune di Novara e delle sue Aziende, sono stati trattati n. 45 casi, in maggior parte con uffici pubblici ubicati a Novara.

Gli uffici pubblici ed enti gestori pubblici servizi che sono stati interessati dalle segnalazioni sono:

A.C.I., A.R.P.A. Regione Piemonte, A.S.L. 13, Agenzia del Demanio, Agenzia del Territorio, Agenzia Territoriale per la Casa (A.T.C.), Azienda Ospedaliera "Maggiore della Carità", B.P.N., Centro Servizi Amministrativi (ex Provveditorato agli Studi), Enel, Est Sesia, Giudice di Pace, Inpdap, Inps, Motorizzazione, Polizia Stradale, Poste Italiane, Prefettura, Provincia, S.A.T. Sportello Abbonamenti TV, Telecom,

 

Trenitalia, Ufficio del Registro.

Gli uffici pubblici ubicati a Novara hanno fornito tutti i chiarimenti e le delucidazioni richieste, che hanno consentito ai cittadini interessati di risolvere le loro questioni o, quanto meno, di averne una cognizione più chiara.

Più difficoltoso invece si è manifestato in genere il rapporto con gli uffici pubblici non ubicati a Novara, dai quali molto spesso i cittadini non riescono ad avere una risposta, positiva o negativa, rispetto ad una loro istanza.

Sotto questo aspetto è emblematico il caso di cui è stato interessato il Centro Servizi Amministrativi del Ministero dell’Istruzione (ex Provveditorato gli Studi) di Salerno, riguardante un provvedimento relativo alla liquidazione definitiva di una pensione spettante ad un ex Preside di scuola media, collocato a riposo fin dal 1976.

Con nota prot. n. 00036 in data 26.03.2002 questo ufficio ha chiesto all’ex Provveditorato agli Studi di Salerno che fosse spedito alla sede provinciale INPDAP di Novara il provvedimento di liquidazione di pensione definitiva, che in base ad una precedente comunicazione sarebbe stato emesso da molto tempo, ma che né dall’INPDAP di Novara né da quello di Salerno sarebbe stato mai ricevuto.

La suddetta nota ed i successivi solleciti in data 23.05.02, in data 02.09.02 e in data 21.11.02 sono rimasti senza alcun riscontro, per cui si sta valutando di interessare il Ministero della Pubblica Istruzione o il Difensore Civico della Regione Campania per un intervento presso il Centro Servizi Amministrativi di Salerno, in modo che l’annosa questione possa avere finalmente una sua conclusione.

 

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Con riferimento alle disposizioni statutarie di cui al primo citato art. 86 dello Statuto del Comune di Novara ritengo opportuno ricordare che il Difensore Civico regionale del Piemonte con nota prot. n. 485 del 05.04.2002 trasmessa al Signor Sindaco e a questo ufficio ha praticamente contestato la facoltà del Difensore Civico del Comune in tale norma prevista, di ricercare cioè iniziative per estendere i suoi interventi anche presso altri uffici e servizi al pubblico, diversi da quelli facenti capo all’Amministrazione comunale, con riferimento alle disposizioni contenute nell’art. 16 della legge n. 127/97 il quale ha stabilito che fino all’istituzione del Difensore Civico nazionale, i Difensori della Regione hanno competenza d’intervento anche nei confronti delle Amministrazioni periferiche dello Stato limitatamente gli ambiti di loro competenza.

Il Comune di Novara con nota in data 10.07.2002 ha fatto presente al Difensore Civico regionale che le osservazioni fatte in merito all’art. 86 dello Statuto sarebbero state prese in considerazione nell’ambito del procedimento in atto di revisione dello Statuto, per adeguarlo alle disposizioni di legge intervenute successivamente alla sua approvazione.

Ritenendo fondata da un punto di vista giuridico-formale l’osservazione del Difensore Civico regionale, quando il cittadino ha posto alla mia attenzione una questione complessa che richiedeva l’esercizio di un potere istruttorio nei confronti di Amministrazioni diverse dal Comune di Novara, ho invitato lo stesso a rivolgersi per competenza al Difensore Civico regionale.

Per casi meno complessi e tenuto conto della difficoltà espressa da molti cittadini, in genere persone anziane, a contattare l’ufficio del Difensore Civico regionale, ho ritenuto di segnalare il problema dei cittadini ai competenti uffici non nell’esercizio di poteri istituzionali, ma al solo scopo di ottenere la collaborazione, nello spirito dell’art. 97 della Costituzione, degli uffici interessati per risolvere nel migliore dei modi il problema segnalato.

Tale forma di collaborazione, fatta al di fuori dell’esercizio di poteri istituzionali, ha conseguito nella maggioranza dei casi il risultato di una soluzione del problema posto dai cittadini.

 

E’ evidente che nel caso in cui l’ufficio interessato non ritenga di dar corso alla volontaria collaborazione, deve essere investito del problema per competenza il Difensore Civico regionale che ha la possibilità di esercitare i poteri di indagine attibuitigli dalla legge.

 

 

ATTUAZIONE DEI PRINCIPI SULL’AZIONE AMMINISTATIVA

 

L’art. 91 dello Statuto del Comune di Novara stabilisce che il Difensore Civico nella sua relazione annuale riferisca anche circa l’attuazione dei principi sull’azione amministrativa, sulla pubblicità e sul diritto d’accesso ai documenti amministrativi.

Importanti leggi approvate dal Parlamento nel 1990, in particolare la legge n. 241/90 "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi", e una serie di leggi successive, hanno fatto sorgere tutta una serie di nuovi diritti dei cittadini nei confronti della Pubblica Amministrazione e della sua attività, dando vita a quella che potrebbe essere definita una vera e propria carta dei diritti dei cittadini a cui corrispondono obblighi precisi per tutti gli uffici ed i servizi pubblici.

In particolare la legge n. 241/90 ha colmato il vuoto normativo esistente nell’attività della Pubblica Amministrazione attraverso la disciplina di alcuni principi fondamentali riguardanti il procedimento che in parte erano stati elaborati dalla dottrina e dalla giurisprudenza, e cioè:

il principio del giusto procedimento, secondo il quale la procedura, ove imponga limitazioni ai diritti dei cittadini, deve essere strutturata in modo da assicurare ai privati interessati la possibilità di esporre le proprie ragioni;

il principio della trasparenza dell’azione amministrativa, secondo la quale al cittadino è attribuito il potere di esercitare un controllo sullo svolgimento dell’attività;

il principio dell’efficienza (raffronto tra risorse impiegate e risultati conseguiti);

il principio dell’efficacia (raffronto tra risultati ottenuti ed obiettivi programmati);

il principio dell’economicità (ottimizzazione di risultati in relazione ai mezzi a disposizione).

Sono sostanzialmente una specificazione del principio costituzionale del "buon andamento della Pubblica Amministrazione", che impone alle Amministrazioni di realizzare il risultato migliore in relazione ai mezzi di cui dispongono, e cioè il conseguimento dei fini prestabiliti con il minimo dispendio di mezzi, questi ultimi intesi non solo come risorse di carattere economico, ma anche come mezzi di carattere procedurale (semplificazione dell’azione amministrativa).

Il processo di adeguamento della realtà concreta alle prospettive del nuovo funzionamento della Pubblica Amministrazione delineate dalle disposizioni normative richiamate è lento, perché il punto di partenza è dato da una cultura degli apparati burocratici che ha privilegiato un’interpretazione formalistica della legalità e che, troppo spesso, ha considerato produttività, risultati, efficacia ed efficienza soltanto come un accessorio, avendo solo cura di soddisfare i puri adempimenti formali previsti dalla legge.

A tale cultura bisogna sostituire quella della responsabilità, dell’innovazione, dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità dei risultati dell’azione amministrativa.

E’ quindi necessario operare a tutti i livelli affinché si rafforzi e si consolidi la nuova cultura dell’operare della Pubblica Amministrazione, in modo che i nuovi principi dell’azione amministrativa non costituiscano solo oggetto di disquisizioni teoriche, ma trovino concreta applicazione nell’attività quotidiana degli operatori pubblici.

Se c’è il costante impegno di tutti, pubblici Amministratori, apparati burocratici, e cittadini che devono sempre più prendere coscienza del proprio diritto al buon funzionamento degli uffici e dei servizi pubblici, esercitando tali diritti nel modo consentito dalla legge, anche problemi complessi, mentalità culturali ancorate a canoni tradizionali possono essere superati.

Ciò ad esempio è avvenuto a Novara per quanto riguarda l’applicazione delle norme sull’autocertificazione.

Dopo iniziali difficoltà da parte di numerosi uffici pubblici che non riuscivano a disancorarsi dall’abitudine di riempire i loro fascicoli di un’enorme mole di certificati richiesti ai cittadini, i quali erano costretti a dedicare molto tempo per ottenerli presso altri uffici, in genere presso il Comune, grazie all’interessamento del Sig. Prefetto e dei suoi uffici che hanno dato il massimo sostegno all’azione di sensibilizzazione promossa dal Comune di Novara, ed alla sempre crescente consapevolezza dei cittadini del proprio diritto a presentare agli uffici pubblici, in sostituzione di certificati, una propria autocertificazione, si sono potuti raggiungere risultati apprezzabili, tant’è vero che le richieste di certificati agli uffici del Comune di Novara sono enormemente diminuite.

Per quanto riguarda il diritto d’accesso ai documenti amministrativi, posto a garanzia della trasparenza dell’azione amministrativa, non sono pervenute a questo ufficio segnalazioni, reclami, o richieste di esame ai sensi dell’art. 15 della legge n. 340/2000 per casi di rifiuto o di differimento di richiesta d’accesso agli atti amministrativi.

Ciò dimostra che anche questo problema è ormai definitivamente entrato nella nuova cultura dei dipendenti pubblici, che è da considerare un fatto altamente positivo.

Per questo problema non posso quindi che ribadire quanto già ricordato nella precedente relazione, e cioè l’opportunità che venga riesaminato il vigente regolamento del Comune per l’accesso dei cittadini alla documentazione amministrativa per semplificare, anche alla luce dell’esperienza fatta dagli uffici, le modalità di esercizio del diritto di accesso, e soprattutto per individuare in modo più concreto, come richiesto dall’art. 24 della legge n. 241/90, i casi di esclusione delle categorie di documenti sottratti all’accesso per le esigenze indicate nello stesso articolo, tra cui si ricorda l’esigenza della riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese.

 

Per quanto riguarda l’applicazione delle norme che regolano il procedimento amministrativo si ritiene opportuno ribadire che non sempre vengono rispettati i termini per la conclusione dei procedimenti previsti dall’apposito regolamento comunale, ed in mancanza dalla legge n. 241/90, la quale all’art. 2 stabilisce che in difetto di determinazione dei termini relativi ad ogni tipo di procedimento nel regolamento dell’ente, deve essere data applicazione al 3° comma del richiamato art. 2 secondo cui il procedimento si deve concludere entro il termine di 30 giorni.

L’inosservanza dei termini entro i quali devono essere conclusi i procedimenti potrebbe comportare conseguenze sia sul piano disciplinare, sia su quello penale.

Poiché il vigente regolamento del Comune sui procedimenti amministrativi, emanato a suo tempo con una certa frettolosità per rispettare il termine imposto dalla legge, non prevede la disciplina di tutti i procedimenti di competenza del Comune, e tenuto conto di nuovi compiti attribuiti al Comune dopo la sua emanazione, e poiché non sempre è possibile rispettare il termine di 30 giorni stabilito dalla legge, risulta evidente la necessità di una attenta revisione di tale regolamento, in modo che lo stesso preveda la disciplina di tutti i procedimenti di competenza del Comune, stabilendo per ognuno il termine finale per la sua conclusione.

Sarebbe anche opportuno, ai fini di una maggiore funzionalità degli uffici, stabilire i termini per lo svolgimento delle eventuali fasi sub-procedimentali, di procedimenti connessi, che debbano essere svolti da uffici diversi da quello del responsabile del procedimento.

Un attento lavoro di revisione del regolamento consentirà un’analisi più approfondita dei compiti di ogni ufficio del Comune, di verificarne la funzionalità ed eventuali carenze, di determinare i tempi per l’espletamento dei relativi compiti in relazione alle effettive possibilità operative, di stabilire meccanismi di coordinamento tra i vari uffici interessati alla cura di procedure complesse, con evidenti benefici sia per la celerità delle definizioni delle stesse, sia per l’attività quotidiana dei dipendenti, che potranno svolgere i loro compiti in un quadro di direttive certe e ben definite.

Nel regolamento potrebbe essere introdotta una norma analoga a quella contenuta nella legge n. 273/95 in cui è detto che, decorsi inutilmente i termini per la conclusione del procedimento, l’interessato può produrre istanza al Dirigente generale (nel caso del Comune al Direttore generale o al Segretario generale), il quale provvede direttamente nel termine di trenta giorni. Con una simile norma sarebbe consentita al cittadino la possibilità di una tutela più rapida e meno onerosa del ricorso al giudice amministrativo.

In merito a tale argomento ritengo anche di dover sottolineare la necessità che venga data un’applicazione più puntuale all’art. 63 dello Statuto del Comune, il quale stabilisce che nel caso di procedimenti che coinvolgano più strutture, il responsabile del procedimento addetto all’unità organizzativa rispetto alla quale si configuri un interesse prevalente deve comunque vigilare sullo svolgimento dell’intero procedimento.

Tale dovere di vigilanza implica dei diritti e dei doveri per il responsabile del procedimento: ha il diritto di pretendere che le altre strutture provvedano nei tempi loro assegnati agli adempimenti di competenza, ed ha il dovere di rispettare il termine finale per la conclusione del procedimento nel suo complesso.

Egli non è esente da responsabilità facendo quanto di stretta competenza del suo servizio, se non vigila in modo attivo che anche gli altri uffici facciano in tempo utile quanto di loro competenza in relazione al procedimento di cui è complessivamente responsabile.

Prima di concludere in merito all’attuazione dei principi circa l’azione amministrativa ritengo opportuno sottolineare un altro aspetto che può considerarsi fondamentale per un rapporto sempre migliore tra cittadini e Pubblica Amministrazione.

Il processo di riforme istituzionali ed amministrative che hanno caratterizzato l’ultimo decennio delle vicende pubbliche italiane, ancora in fase di evoluzione, ha avuto fra le sue tendenze più incisive il progressivo estinguersi dei controlli preventivi di legittimità sugli atti, il rafforzamento degli organi esecutivi, l’attribuzione agli apparati burocratici di accresciuti poteri di gestione.

Ciò ha comportato una forte attenuazione del sindacato sugli atti degli organi esecutivi ed dei loro apparati burocratici.

In questo quadro il cittadino è spinto a considerare come unica sede di tutela dei propri diritti quella giurisdizionale provocandone la progressiva paralisi, senza considerare il problema dei relativi costi sociali ed economici.

Ragioni di funzionalità e soprattutto di giustizia sostanziale consigliano la messa in opera di meccanismi che prevengano e limitino il sovraccarico di contenzioso giurisdizionale.

In questo quadro particolare rilievo può assumere un efficace meccanismo di autocontrollo da parte delle Amministrazioni del proprio operato, che consenta il ricorso anche d’ufficio all’esercizio del potere di autotutela, che è un istituto di carattere generale del nostro ordinamento giuridico, e quindi attivabile anche se non vi è una precisa disposizione di legge che in modo specifico lo preveda per una determinata materia.

Non bisogna costringere i cittadini ad instaurare lunghi e costosi procedimenti contenziosi, per questioni che possono essere agevolmente risolte con il legittimo esercizio del potere di autotutela da parte della Pubblica Amministrazione.

Esempi positivi sotto tale aspetto si sono potuti riscontrare nel settore dei Tributi del Comune con l’applicazione del regolamento sull’accertamento per adesione, ed in quello della Polizia Municipale che ha attivato un procedimento di revisione per le violazioni amministrative e di relativo discarico in caso di errori riscontrati nell’espletamento del procedimento.

Questi esempi positivi dovrebbero indurre ad una più generalizzata applicazione in tutti i settori della vita amministrativa dell’istituto dell’autotutela che è un diritto della Pubblica Amministrazione, ma che dovrebbe essere sentito come un dovere nei confronti dei cittadini, che potranno così acquisire la consapevolezza che la Pubblica Amministrazione non è una loro controparte, ma una struttura posta a loro servizio per garantire una pacifica ed ordinata convivenza della comunità e per promuovere il suo progresso.

Nel rassegnare l’ultima relazione del mio mandato quadriennale, vorrei poter nutrire la speranza di essere riuscito, nei limiti del possibile, a dare il mio contributo affinché i cittadini che si sono rivolti al Difensore Civico, abbiano potuto avere risposte positive alle loro richieste non infondate.

Al raggiungimento di questo scopo ho comunque cercato di indirizzare la mia attività.

Prima di concludere ritengo doveroso esprimere un sentito ringraziamento al Consiglio comunale che mi ha onorato della sua fiducia, al Sig. Sindaco, ai Sigg.ri Assessori, al Direttore generale, al Segretario generale, al vice Segretario generale, ai Dirigenti ed al personale tutto dell’apparato comunale, per la proficua disponibilità che ho potuto riscontrare nello svolgimento del mio lavoro.

Un ringraziamento particolare rivolgo alla segretaria dell’ufficio del Difensore Civico, Sig.ra Patrizia Giraudo, per la sua preziosa e puntuale collaborazione.

Novara, 26 febbraio 2003

IL DIFENSORE CIVICO
Dr. Erminio Freno

  1. Elenco, in ordine cronologico, dei casi trattati.

  2. Tabella Dif Civ 2002.xls

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